韩国政府为了促进对海洋空间的合理利用,于2018年4月制定了《海洋空间规划法》,于2019年4月开始实施。并于2019年7月制定了《海洋空间基本规划》,规定了2019年~2028年期间的海洋空间管理的政策方向和管理规划的制定方向,奠定了海洋空间综合管理的基础。
从去年开始,韩国海洋水产部(以下简称‘海水部’)就在推动各地区制定海洋空间管理规划的工作,内容包含了海洋空间各区域的管理方向。
1月29日,韩国海水部与釜山广域市共同发布了《关于釜山及釜山附近专属经济区的海洋空间规划》(以下简称《釜山区域海洋空间管理规划》)。该规划是是韩国《海洋空间规划和管理法》实施之后所出台的第一部海洋空间管理地方性规划。但在釜山地区海洋空间管理规划中,在海洋用途区域中并没有把能源开发区包含在内,这引发了韩国风电业界的强烈反对。
从听证会阶段开始,釜山海洋空间管理规划在初案中就一直将海上风电排除在外,风电业界也表示出了很大担忧。而且庆尚南道、全罗南道·济州·蔚山·西南海岸、全罗北道·忠清南道、江原道·庆尚北道·东海岸等地区海洋空间管理规划也将相继出台。业界认为,釜山地区已经在规划中排除了能源开发区,如果在其它地区的规划中也没有事先指定能源开发区,那么事实上可能不得不放弃海洋风电项目的建设。
而海水部认为,如果以当前抢先占据的方式来进行海洋空间开发,将会加剧使用主体之间的矛盾和不满。同时,现有的海洋风电项目与当地居民之间的矛盾并没有得到圆满的解决。因此考虑到地区对海洋风电项目的接纳程度,事先指定能源开发区变得困难,由此矛盾也急剧深化。
海洋用途区域的指定过程和方式
海洋用途区域的指定需要对在海洋空间所进行的各种活动现况和水平进行评价,根据评价结果并参考其它法律中所规定的相关法定区域*,制定海洋用途区域规划初案。之后,征集相关专家、利益相关者和居民的意见,通过广域市、道和海水部所属委员会的审议,最终确定规划。
(*注:例如,《港口法》中的港口区域、《海洋生态界法》中的海洋保护区、《水产业法》中的获得许可的渔场,《海砂开采法》中的海砂开采园区,《电力能源开发促进法》中的电力能源开发预定区域等。)
原则上,在一个海洋空间只能设定一个海洋用途区域,对专属性较弱的研究教育区、军事活动区、安全管理区可与其它用途区相重叠。另外,因特定活动较不密集或者相关信息不充足而难以指定用途区的海洋空间,可不指定其用途。
海洋用途区域主要内容
海洋用途区域的变更
海洋空间即使被指定为海洋用途区域,并不禁止该区域内的其它活动或附加其它规定。例如,在被指定为渔业活动保护区域的海洋空间,最大限度地保障渔业活动的基础上,允许开展对渔业活动不产生影响的其它任何活动。
但是,根据《海洋空间规划法》第11条规定,行政机构在确立和实施关于利用、开发和保护海洋空间的规划时,事先要考虑其被指定的用途。
另外,当海洋空间利用的条件发生变化,在需要变更海洋用途区域的情况时,任何人都可以申请变更。当海洋空间管理规划的管理主体认定需要变更时,可进行变更。
釜山海洋空间管理规划出台,引发风电业界不满
釜山地区的海洋空间管理规划的空间范围共5526.44?,其中包括领海2361.54?,专属经济区3164.90?。其中一部分的海洋空间与蔚山广域市和庆尚南道的海洋空间范围相重叠。
釜山海洋空间管理规划图
根据釜山地区指定的海洋用途区域,除了能源开发区外,其它8种用途区域都被纳入规划。领海部分中,军事活动区占40.53%,渔业活动保护区占29.71%,港口·航行区占17.36%,安全管理区占10.52%,环境生态管理区占6.72%,另外23.39%为未指定用途的海域。
专属经济区中,渔业活动保护区占40.73%,军事活动区占18.16%,港口·航行区占1.07%,研究教育保护区占0.02%,未指定用途海占43.511%。
釜山海洋用途区域现状
现在釜山市有海上风电基地建设计划,但根据地区协商会和听证会的反馈意见,认为海云台区和机张郡的近海区域不能充分接受海上风电基地的建设,因此这次在规划中并未指定能源开发区。
韩国风电产业协会会长表示:“并没有明确的居民同意范围的标准。即使现在有些海洋风电项目已经开始施工准备并在等待最后施工许可(公有水面使用许可)的批准,海水部在考虑居民同意度和项目开展现状之后,还是做出了将能源开发区域排除在外的决定,这在源头上就掐断了项目开展的可能性。”
但海水部则表示这次指定的用途区域只是指定了单纯的优先用途顺序,之后地方政府可以进行变更。
可是对于已经在开展海上风电项目的企业来说,他们好不容易说服了地区政府、居民和渔民,而现在在当地和舆论中都对这块地区盖上了‘不可发展海上风电’的烙印,这深深地引发了业界的担忧。
济州岛海洋空间管理规划中
‘能源开发区’设立遭质疑
2月16日,济州特别自治区政府表示,根据现行的《海洋空间规划法》,今年6月为止将确立《济州海洋空间管理规划》。济州岛将划分8个用途区域进行管理,其中关于‘能源开发区’的设立出现了多种意见。
《济州海洋空间管理规划》将设立渔业活动保护区、能源开发区、海洋观光区、环境生态管理区、研究教育保护区、港口航行区、军事活动区和安全管理区。政府为了听取各方面的意见,持续召开了多次海洋空间管理地区协商会议。
济州岛海洋空间规划构想图
但是,在最近召开的海洋空间管理地区协商会议中,对于‘能源开发区’产生了意见分歧。
现在,济州岛所指定的‘能源开发区’有西归浦市大靜邑、济州市翰京面、济州市翰林邑、济州市旧左邑的金宁里、济州市旧左邑的寒东里和坪岱里。
根据韩国的《海岸带整治规划》*和济州特别法,以上几个地方已经被指定为海上风电基地,因此被纳入了‘能源开发区’。
*根据《海岸带管理法》,韩国以十年为基准确立了《海岸带整治规划》。
济州岛政府表示,一部分居民在这次协商会议中提出应取消大静地区作为能源开发区,要求应将其设立为渔业活动保护区域。他们表示,今后如将其建设为海上风电基地的话,水质环境会发生很大变化,特别是担心对养殖业会产生较大影响。
另外,西归浦市大静邑和济州市旧左邑作为南部大海豚栖息地,动物保护团体也对将这两块地区指定为能源开发区提出了异议,他们表示如果在此建立海上风电基地,那么会破坏海豚的栖息地。
对此,济州市政府表示,在海洋空间管理规划确立之前就已经将这些地方划为了海上风电基地。根据海洋空间法,已被纳入《海岸带整治规划》的用途区域应被包含在内,所以将这些区域纳入了本次的海洋空间管理规划。
济州岛相关人士表示,指定用途区域并不表示完全限制开发活动,也不代表渔业保护活动得不到保障,而且经过地区委员会的审议后,可以对规划进行变更。
全罗南道海洋空间规划中
极有可能排除‘能源开发区’
海水部计划为了征求对全罗南道地区(以下简称‘全南地区’)海洋空间规划的意见,计划在本月末召开听证会,在这之后将正式公布该地区海洋空间管理规划。对此,业界和地方团体表示十分关注全南地区的能源开发区是否也会被排除在外。
与釜山地区一样,全南地区也将在举行听证会后公示海洋空间管理规划,届时管理变更权限预计会从海水部转移到管辖地政府手中。
此次全南地区除了西南海海上风电1期外,很有可能在发布的规划中不指定其它能源开发区。对此,不仅是业界,地方政府也会陷入窘境。
风力业界的相关人士表示:“目前还不是听证会所公布的内容,因此不能说是已经确定了的事项,但也还没有看到海水部积极推进事先指定能源开发区的行动。在全罗南道,除了西南海地区外,仍还没有确定其它的能源开发区。”
继釜山和全南地区之后,其它地区事先不指定能源开发区的可能性也较高,因此对海上风电项目能否顺利开展都表示出担忧。海水部也一直在坚持自己的立场,表示在此次海洋空间管理规划中,由于渔民反对、当地居民不满等原因无法指定能源开发区,因此现在有关业界和地方政府很难能得到期待的结果。
审批流程将如何改变?
当前如果想要开展海上风电项目,与陆上风电一样,在经过环境部的环境影响评价后,要与海水部对海域利用进行协商。在这之后,如能从地方政府取得公有水面使用许可,其实就等于完成了地方政府和海水部相关的审批流程。当然,这并不意味着所有的审批流程都已结束。虽然取得公有水面使用许可不是一个容易的过程,但至少也是取得了两个机构的批准许可。
如果相关区域能被指定为能源开发区,那么审批流程与当前相差不大。但是,这次釜山地区海洋空间规划出台之后,管理变更权限转移到了地方政府手中。在没有指定能源开发区的情况下,海上风电项目人员在从地方政府获得公有水面批准许可之前,需要接受环境空间适当性评价。为了将不是能源开发区的区域变更为能源开发用途,需要多增加一项审批流程。之后通过地区审查委员会,接受用途变更评价,若能通过的话,则可以建设海上风电项目。
根据规划,即使用途区域确定了,也可以通过协商来变更区域。但业界认为,对已经被指定了的用途,再做用途变更实际上是很难的。特别是,在相关区域被指定为渔业区域的情况下,实际上在此开展海上风电项目已经变得不可能。
值得一提的是,海水部在听证会之前也曾表示,如果没有被划定为能源开发区,那么就难以将海上风电、海砂·矿产资源开发等与其它用途进行重叠指定。今后全罗南道和蔚山等其它地区也很有可能出现相似的情况。
地方政府推动海洋风电项目也陷入困境
特别是对需要指定海上风电等能源开发区的地方政府来说,申请用途变更会使审批程序变得更复杂,因此有人主张,应事先通过与地方政府的协商来制定海洋空间管理计划。
全罗南道的新安郡计划建设3GW以上的海上风电基地项目以及海上风电基地所需的保障基地码头和腹地园区等项目,预计建成的海上风电规模将达8.2GW。
在这种情况下,全南地区政府想推进建设海上风电,但其所在区域如果不是能源开发区的话,那么与企业一样需要申请变更用途区域。也就是说,虽然地方政府想主导建设海上风电,但如果该地区不是能源开发区,那么地方政府同企业一样,也需要多经历的一个复杂的审核程序。
海水部公布海洋空间规划后,该地区的管理变更权限将转移到地方政府,但实际上,该地方政府即使有自己的打算和计划,也很难随意确定能源开发区。
全罗南道的相关人士表示:“全罗南道目前致力于海上风电项目的开发,希望通过再生能源来激活产业发展。如果海水部在海洋空间管理计划中没有指定能源开发区,那么审批程序又会增加很多流程,这就使得地方政府在积极扩大再生能源发展方面变得没有可能性。”
该相关人士还表示:“韩国中央政府也一直要求地方政府要积极出面解决环境和居民接受度等诸多问题,地方政府对此也表示同意并做出了很多努力。但讽刺的是,现在中央政府的审批政策却给地方政府造成了困难。
《海洋空间规划法》制定存在不足
《海洋空间规划法》作为釜山海洋空间规划的母法,海水部在制定时也与国土交通部在沟通上发生了问题。
韩国风电产业协会有关人士表示,这部法律实际上是关于国土利用的法律,并不应该是由海水部单独制定的,而是需要与国土交通部进行沟通讨论,但在2018年制定时却在这方面存在不足。
同时他还表示:“在国会上表决通过这部法律的过程显得很着急,其实在法律上存在着很多不足的地方。现在很多地方都在探索通过海上风电来实现地区复兴,但这次因为海水部的决定而都被浇了冷水。”
风电业发展实际已被限制
海水部认为,为了阻止因对海洋空间无序开发而造成的破坏,海洋空间规划是必须要确立的。仅仅依靠现有的公有水面利用许可,大部分的开发者都采取抢先占据的方式来开发和利用海洋空间。因此, 海水部主张要事先采取措施,防止出现利用主体间的矛盾和海洋空间无序开发等问题。
对于在9个用途区域中唯一将能源开发区排除在外,海水部强调这是由于地区对此的接纳度并不高。今后在讨论设立其它地区的能源开发区时,也将考虑该地区的接纳程度,以及风力等海洋能源的储量、项目规划及需求程度。
在釜山和庆尚南道之后,海水部当前在对指定的全罗南道海洋用途区域征询意见,但问题是在规划初案中已经又将能源开发区域排除在外。对此,业界认为这是海水部在一开始就打算要限制海上风电发展的举措。
风电业界相关人士表示,原本釜山地区的海上风电项目只剩下最后一个审批流程了,但现在却没能成功划定为能源开发区,而且要申请变更渔业区域的用途,地方政府几乎是不可能接受的,今后其它地区也很有可能无法为海上风电开发指定能源开发区。他还表示,即使是按照现有的审批程序,海上风电取得许可的过程也并不容易,在这基础上还要增加批准许可的流程,这些实际上就促使了海上风电项目落空。
海水部相关人士表示:“海洋空间计划本身就是为了防止因海洋空间无序开发等活动造成的损失,而能源开发区包括了海上风电等大规模工程项目,因此事先指定能源开发区并非易事。由于当前通过抢占获得许可证的方式,很容易诱发许多社会问题,也很难防止产生这些问题,因此这就需要海洋空间规划的协调。而今后海水部也会不断研究推进过程中所出现的问题。”
对此,他还提出建议在决定各地区海洋用途区域的同时,应与地方政府协调,提前制定关于9个海洋用途区的草案。如果因为当地接受度的问题难以事先指定能源开发区的话,那么就提前与负责该问题的地方政府进行协商,并有必要针对地方政府的需求部分和能源开发区设立事项展开讨论。
